Как противостоять застройщику на публичных слушаниях?
Публичные слушания – редкая возможность для местных жителей документально выразить свое отношение к инициативам муниципальных властей и проектам застройки, которые реализуются в их муниципалитете, и, что называется, «под протокол» сообщить властям и застройщикам о том, что их планы могут существенно ухудшить качество жизни в районе, нарушить экологические и жилищные права граждан. А это уже само по себе предоставляет общественности возможность влиять на те или иные действия власти и бизнеса.
Сегодня мы расскажем, как строится сама процедура слушаний, и дадим несколько советов по эффективному и результативному участию в этом мероприятии.
Что слушают на слушаниях?
Само понятие «публичные слушания» появилось в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из ст. 28 этого закона можно вывести общее определение: публичные слушания – это процесс обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования по вопросам местного значения, а также экономических, социальных, экологических и прочих последствий планируемых решений.
Само понятие «публичные слушания» появилось в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из ст. 28 этого закона можно вывести общее определение: публичные слушания – это процесс обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования по вопросам местного значения, а также экономических, социальных, экологических и прочих последствий планируемых решений.
Существует ряд вопросов, которые обязательно выносятся на публичные слушания:
- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (кроме случаев, когда изменения вносятся в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами);
- проект изменения границ или преобразования муниципального образования;
- проект местного бюджета и отчёт о его исполнении;
- планы и программы развития муниципального образования,
- правила благоустройства;
- вопросы градостроительства и землепользования: Генеральный план (принятие и внесение изменений), правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проекты планировки территорий и межевания территорий, предоставление разрешений на условно разрешённые виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, проекты отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, проекты реконструкции объектов капитального строительства и др.
- проект изменения границ или преобразования муниципального образования;
- проект местного бюджета и отчёт о его исполнении;
- планы и программы развития муниципального образования,
- правила благоустройства;
- вопросы градостроительства и землепользования: Генеральный план (принятие и внесение изменений), правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проекты планировки территорий и межевания территорий, предоставление разрешений на условно разрешённые виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, проекты отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, проекты реконструкции объектов капитального строительства и др.
В каких формах проводятся слушания?
Публичные слушания, как правило, проводятся в форме собраний. Это самый удобный формат, позволяющий обсудить тот или иной проект или нормативный документ и дать возможность всем участникам поочередно высказать свои точки зрения. Но важно понимать, что участие населения в принятии решений на местном уровне может осуществляться не только путём собраний.
Публичные слушания по некоторым вопросам (например, рассмотрение проекта планировки территории) иногда проводятся путём участия представителей общественности и хозяйствующих субъектов непосредственно при рассмотрении этих вопросов органами местного самоуправления.
Другая возможная форма публичных слушаний — это участие граждан в заседании представительного органа местного самоуправления, в рамках которого происходит голосование по утверждению проекта планировки территории. Таким образом, в нормативном акте местного самоуправления могут предусматриваться разные формы проведения публичных слушаний в зависимости от содержания вопроса.
Публичные слушания по некоторым вопросам (например, рассмотрение проекта планировки территории) иногда проводятся путём участия представителей общественности и хозяйствующих субъектов непосредственно при рассмотрении этих вопросов органами местного самоуправления.
Другая возможная форма публичных слушаний — это участие граждан в заседании представительного органа местного самоуправления, в рамках которого происходит голосование по утверждению проекта планировки территории. Таким образом, в нормативном акте местного самоуправления могут предусматриваться разные формы проведения публичных слушаний в зависимости от содержания вопроса.
Порядок организации и проведения слушаний
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит лишь общие требования к порядку организации и проведения публичных слушаний (п.4 ст. 28), детально же сама процедура прописывается в уставе конкретного муниципального образования и нормативных актах органов местного самоуправления (обычно в муниципалитетах принимают специальные Положения о публичных слушаниях). В этой связи порядок организации и проведения слушаний, учета мнения населения и порядок доступа к материалам, собранным по итогам слушаний в разных регионах и муниципалитетах, может существенно разниться.
Поэтому прежде всего найдите и изучите документ, регламентирующий проведение слушаний конкретно в вашем муниципалитете. Такой документ должен находиться в отрытом доступе и легко искаться через поисковые системы в Интернете. Однако если он нигде не опубликован, напишите запрос в администрацию (заодно и потребуйте опубликовать интересующий вас документ на сайте администрации).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит лишь общие требования к порядку организации и проведения публичных слушаний (п.4 ст. 28), детально же сама процедура прописывается в уставе конкретного муниципального образования и нормативных актах органов местного самоуправления (обычно в муниципалитетах принимают специальные Положения о публичных слушаниях). В этой связи порядок организации и проведения слушаний, учета мнения населения и порядок доступа к материалам, собранным по итогам слушаний в разных регионах и муниципалитетах, может существенно разниться.
Поэтому прежде всего найдите и изучите документ, регламентирующий проведение слушаний конкретно в вашем муниципалитете. Такой документ должен находиться в отрытом доступе и легко искаться через поисковые системы в Интернете. Однако если он нигде не опубликован, напишите запрос в администрацию (заодно и потребуйте опубликовать интересующий вас документ на сайте администрации).
Общие обязанности органов местного самоуправления при проведении публичных слушаний, исходя из требований федерального законодательства (т.е. они должны соблюдаться вне зависимости от любой местной специфики), заключаются в следующем:
1. Предварительно проинформировать общественность о слушаниях (место, время, тема, цель проведения слушаний), чтобы участники имели возможность изучить документы и подготовить свои предложения.
2. Обеспечить доступ общественности к информации по вопросу (вопросам), выносимому на публичные слушания.
3. Предоставить и подготовить место проведения слушаний, достаточное для участия в обсуждении всех заинтересованных лиц (обычно это или актовый зал, или сопоставимое по площади иное помещение).
4. Привлечь к обсуждению экспертов (специалистов) по вопросу, вынесенному на слушания.
5. Организовать регистрацию участников слушаний (обычно столик регистрации расположен на входе в зал заседаний).
6. Обеспечить наличие в месте проведения публичных слушаний полного комплекта документов по обсуждаемому проекту.
7. Организовать ведение протокола публичных слушаний, а при возможности — их аудио- или видеозапись.
8. Составить итоговые документы публичных слушаний (протокол и приложения к нему – поступившие письменные замечания и предложения), обеспечить возможность ознакомления с ними заинтересованных граждан.
2. Обеспечить доступ общественности к информации по вопросу (вопросам), выносимому на публичные слушания.
3. Предоставить и подготовить место проведения слушаний, достаточное для участия в обсуждении всех заинтересованных лиц (обычно это или актовый зал, или сопоставимое по площади иное помещение).
4. Привлечь к обсуждению экспертов (специалистов) по вопросу, вынесенному на слушания.
5. Организовать регистрацию участников слушаний (обычно столик регистрации расположен на входе в зал заседаний).
6. Обеспечить наличие в месте проведения публичных слушаний полного комплекта документов по обсуждаемому проекту.
7. Организовать ведение протокола публичных слушаний, а при возможности — их аудио- или видеозапись.
8. Составить итоговые документы публичных слушаний (протокол и приложения к нему – поступившие письменные замечания и предложения), обеспечить возможность ознакомления с ними заинтересованных граждан.
Чаще всего местные власти игнорируют второй пункт: они предпочитают информировать о намечаемой деятельности или вынесенных на обсуждения проектах нормативных документах уже на самих слушаниях, когда люди (которые, чаще всего, вовсе не являются специалистами по обсуждаемому вопросу) просто не имеют возможности досконально вникнуть в суть обсуждаемого.
Это может служить основанием для обжалования всей процедуры слушаний - смело обращайтесь в прокуратуру, ссылайтесь на пункт 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые требует «заблаговременного ознакомления» с документами, вынесенными на обсуждение.
Это может служить основанием для обжалования всей процедуры слушаний - смело обращайтесь в прокуратуру, ссылайтесь на пункт 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые требует «заблаговременного ознакомления» с документами, вынесенными на обсуждение.
Существует также некоторая проблема в том,
что в действующем законодательстве не закреплен количественный критерий, по которому публичные слушания можно было бы считать состоявшимися. Не определены также дни недели и время суток, когда можно проводить слушания. Отсюда, как правило, и берется излишняя самодеятельность органов местного самоуправления и «творческий» подход к организации слушаний по вопросам, которые вызывают возмущение граждан (в особенности, по вопросам уплотнительной застройки, изъятию территорий парков, скверов, мест общего пользования и т.п.).
Например, в большинстве муниципальных образований Московской области публичные слушания назначают именно с 10 до 14 часов в будние дни, что лишает работающих граждан возможности участвовать в них. То же самое касается и срока заблаговременного оповещения о слушаниях – где-то он составляет 30 дней, где-то 15 или меньше.
Например, в большинстве муниципальных образований Московской области публичные слушания назначают именно с 10 до 14 часов в будние дни, что лишает работающих граждан возможности участвовать в них. То же самое касается и срока заблаговременного оповещения о слушаниях – где-то он составляет 30 дней, где-то 15 или меньше.
Информация о теме, дате и месте проведения слушаний должна публиковаться в муниципальной газете, однако местные органы власти могут пойти на хитрость и напечатать материалы о проведении слушаний, которых на самом деле не было, но существенным моментом здесь является публикация не результатов слушаний, а данных о времени и месте их проведения. Именно с момента публикации информационного сообщения о времени и месте проведения слушаний участники считаются оповещенными.
Существуют разные возможности для злоупотреблений и в части физического допуска граждан на слушания. Например, могут пускать по неким «спискам жителей» только граждан, проживающих, например, в отдельно взятом микрорайоне (это полностью противозаконно – любой житель муниципалитета, вне зависимости от того, где он зарегистрирован, имеет право участвовать в любых формах осуществления местного самоуправления).
В некоторых случаях требуется заблаговременная регистрация и получение статуса участника слушаний, для чего может потребоваться запись в специальный журнал или подача письменного заявления (в этом нарушения нет, просто загодя досконально изучите порядок проведения слушаний в вашем городе или районе!).
Могут быть также нюансы с порядком выступлений. Бывает, что правом на выступление для аргументации своих предложений (кроме представителей местных властей и представителей застройщика) наделяются только те граждане, которые внесли в комиссию по проведению слушаний в письменной форме письменную заявку не позднее пяти дней до даты их проведения. В таком случае всем, кто не успел подать заявку, в выступлении с трибуны могут отказать (однако это не отменяет права задавать любые вопросы, выступать с места с репликами, подавать устные и письменные замечания и предложения).
Существуют разные возможности для злоупотреблений и в части физического допуска граждан на слушания. Например, могут пускать по неким «спискам жителей» только граждан, проживающих, например, в отдельно взятом микрорайоне (это полностью противозаконно – любой житель муниципалитета, вне зависимости от того, где он зарегистрирован, имеет право участвовать в любых формах осуществления местного самоуправления).
В некоторых случаях требуется заблаговременная регистрация и получение статуса участника слушаний, для чего может потребоваться запись в специальный журнал или подача письменного заявления (в этом нарушения нет, просто загодя досконально изучите порядок проведения слушаний в вашем городе или районе!).
Могут быть также нюансы с порядком выступлений. Бывает, что правом на выступление для аргументации своих предложений (кроме представителей местных властей и представителей застройщика) наделяются только те граждане, которые внесли в комиссию по проведению слушаний в письменной форме письменную заявку не позднее пяти дней до даты их проведения. В таком случае всем, кто не успел подать заявку, в выступлении с трибуны могут отказать (однако это не отменяет права задавать любые вопросы, выступать с места с репликами, подавать устные и письменные замечания и предложения).
За регламентом проведения слушаний
следит председатель комиссии по проведению слушаний (на слушаниях по вопросам градостроительства эту функцию часто выполняют главные архитекторы или их замы). Председатель определяет регламент мероприятия: продолжительность выступлений докладчиков, время, отведенное на вопросы, ответы и реплики из зала.
Заинтересованные лица (например, застройщики или представители проектных бюро) выступают на публичных слушаниях как основные докладчики (доклады обычно проходят в форме визуальных презентаций – с демонстрацией карт, фотографий местности, фрагментов документов терпланирования, эскизов будущих объектов и т.п.), и на такие выступления обычно отводится больше времени, чем на «ответные».
Заинтересованные лица (например, застройщики или представители проектных бюро) выступают на публичных слушаниях как основные докладчики (доклады обычно проходят в форме визуальных презентаций – с демонстрацией карт, фотографий местности, фрагментов документов терпланирования, эскизов будущих объектов и т.п.), и на такие выступления обычно отводится больше времени, чем на «ответные».
В свою очередь, жителям при подготовке к общественным слушаниям настоятельно рекомендуется:
1. Собрать информацию о предмете, времени и месте проведения публичных слушаний:
- найти официальные документы о назначении публичных слушаний на сайте исполнительного органа местного самоуправления (администрации);
- можно узнать необходимую информацию через приёмную главы администрации;
- узнать адреса мест, где вывешена документация проекта, вынесенного на публичные слушания.
2. Подготовить независимую экспертизу или привлечь экспертов по вопросам, вынесенным на публичные слушания.
3. Подготовить свои обоснованные предложения/изменения в проект (желательно, письменные). Поскольку слушания имеют рекомендательный характер (то есть они не определяют окончательно «строить – не строить», «рубить – не рубить»), то целесообразней обсуждать и записать в итоговом документе следующее:
- какое влияние окажет реализация проекта на социальную ситуацию в населённом пункте;
- какое влияние намечаемая деятельность окажет на экологическую ситуацию;
- какое влияние намечаемая деятельность окажет на экономическую ситуацию;
- замечания, рекомендации и пожелания инициатору намечаемой хозяйственной деятельности.
- найти официальные документы о назначении публичных слушаний на сайте исполнительного органа местного самоуправления (администрации);
- можно узнать необходимую информацию через приёмную главы администрации;
- узнать адреса мест, где вывешена документация проекта, вынесенного на публичные слушания.
2. Подготовить независимую экспертизу или привлечь экспертов по вопросам, вынесенным на публичные слушания.
3. Подготовить свои обоснованные предложения/изменения в проект (желательно, письменные). Поскольку слушания имеют рекомендательный характер (то есть они не определяют окончательно «строить – не строить», «рубить – не рубить»), то целесообразней обсуждать и записать в итоговом документе следующее:
- какое влияние окажет реализация проекта на социальную ситуацию в населённом пункте;
- какое влияние намечаемая деятельность окажет на экологическую ситуацию;
- какое влияние намечаемая деятельность окажет на экономическую ситуацию;
- замечания, рекомендации и пожелания инициатору намечаемой хозяйственной деятельности.
Слушания считаются завершенными, когда членами комиссии и председательствующим подписан протокол. Комиссия на основании полученных предложений и замечаний, отраженных в протоколе, готовит итоговый документ – заключение о результатах публичных слушаний.
Что требуется от общественности?
Для того, чтобы правильно зафиксировать вашу позицию и требования, начинать активные действия по участию в слушаниях надо задолго до самих слушаний.
1. Соберите всю доступную информацию о предмете слушаний.
Если речь идет о проекте изменений в документы территориального планирования, найдите действующие Генплан или ПЗЗ, сравните их с тем, что предлагается. Если не можете самостоятельно разобраться в документах – ищите компетентного единомышленника или стороннего эксперта. Можно попробовать обратиться за помощью в экологические и градозащитные общественные организации;
2. Готовьте и, не дожидаясь слушаний, несите в администрацию обоснованные письменные предложения/возражения.
Поскольку слушания, как было сказано выше, имеют рекомендательный характер (то есть, они не определяют окончательно «строить – не строить», «рубить – не рубить»), то целесообразнее изложить в письме следующее:
- какое негативное воздействие намечаемая деятельность окажет на экологическую и санитарно-гигиеническую ситуацию в вашем муниципалитете (уменьшится количество зеленых насаждений, возрастет нагрузка на транспортную сеть и т.п.);
- какое влияние окажет реализация проекта на социальную сферу;
- будет ли достигнут заявленный инициаторами проекта экономический эффект;
- замечания, рекомендации и пожелания инициатору намечаемой хозяйственной деятельности и в адрес органов местного самоуправления.
3. Сохраните скриншоты интернет-страниц и газеты с объявлениями о назначении публичных слушаний, найдите и сохраните копию постановления главы, на основании которого проводится данное мероприятие – это может понадобиться на случай оспаривания легитимности слушаний или законности их организации,
4. Изучите местные нормативные акты, регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, не упустите сроки регистрации для участия в них (см. выше).
5. После того, как пройдут сами слушания, пишите и несите в комиссию (администрацию) заявление об ознакомлении с протоколом слушаний и прилагающимися к нему документами – часто именно на этом этапе удается вывести на чистую воду нечистых на руку чиновников и застройщиков, которые попросту могут сфальсифицировать протокол, убрав оттуда слова «неудобных» участников или исказив их до потери изначального смысла.
Что требуется от общественности?
Для того, чтобы правильно зафиксировать вашу позицию и требования, начинать активные действия по участию в слушаниях надо задолго до самих слушаний.
1. Соберите всю доступную информацию о предмете слушаний.
Если речь идет о проекте изменений в документы территориального планирования, найдите действующие Генплан или ПЗЗ, сравните их с тем, что предлагается. Если не можете самостоятельно разобраться в документах – ищите компетентного единомышленника или стороннего эксперта. Можно попробовать обратиться за помощью в экологические и градозащитные общественные организации;
2. Готовьте и, не дожидаясь слушаний, несите в администрацию обоснованные письменные предложения/возражения.
Поскольку слушания, как было сказано выше, имеют рекомендательный характер (то есть, они не определяют окончательно «строить – не строить», «рубить – не рубить»), то целесообразнее изложить в письме следующее:
- какое негативное воздействие намечаемая деятельность окажет на экологическую и санитарно-гигиеническую ситуацию в вашем муниципалитете (уменьшится количество зеленых насаждений, возрастет нагрузка на транспортную сеть и т.п.);
- какое влияние окажет реализация проекта на социальную сферу;
- будет ли достигнут заявленный инициаторами проекта экономический эффект;
- замечания, рекомендации и пожелания инициатору намечаемой хозяйственной деятельности и в адрес органов местного самоуправления.
3. Сохраните скриншоты интернет-страниц и газеты с объявлениями о назначении публичных слушаний, найдите и сохраните копию постановления главы, на основании которого проводится данное мероприятие – это может понадобиться на случай оспаривания легитимности слушаний или законности их организации,
4. Изучите местные нормативные акты, регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, не упустите сроки регистрации для участия в них (см. выше).
5. После того, как пройдут сами слушания, пишите и несите в комиссию (администрацию) заявление об ознакомлении с протоколом слушаний и прилагающимися к нему документами – часто именно на этом этапе удается вывести на чистую воду нечистых на руку чиновников и застройщиков, которые попросту могут сфальсифицировать протокол, убрав оттуда слова «неудобных» участников или исказив их до потери изначального смысла.
Можно ли самому инициировать публичные слушания?
Да, можно. По закону, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.
Федеральное законодательство, опять же, не устанавливает специальных требований к процедуре инициирования публичных слушаний – такой порядок регулируют местные нормативные акты.
Как правило, бывает достаточно направления в орган, принимающий решение о проведении публичных слушаний, заявления от группы граждан (в нормативном акте муниципального образования, регулирующем порядок проведения публичных слушаний, могут быть установлены требования к минимальному количеству граждан, инициирующих проведение публичных слушаний).
Федеральное законодательство, опять же, не устанавливает специальных требований к процедуре инициирования публичных слушаний – такой порядок регулируют местные нормативные акты.
Как правило, бывает достаточно направления в орган, принимающий решение о проведении публичных слушаний, заявления от группы граждан (в нормативном акте муниципального образования, регулирующем порядок проведения публичных слушаний, могут быть установлены требования к минимальному количеству граждан, инициирующих проведение публичных слушаний).
В заявлении должны содержаться обоснование общественной значимости вопроса, выносимого на публичные слушания, и состав лиц, которые должны быть включены в состав оргкомитета по организации и проведению публичных слушаний. Решение о назначении публичных слушаний, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, принимает представительный орган муниципального образования.
Следует учитывать, что представительный орган рассматривает подобные инициативы на очередной сессии (т.е. если вы попадете со своим заявлением в «межсессионный» период, то придется подождать).
Поступившее «снизу» предложение о проведении публичных слушаний могут и отклонить. Например, на том основании, что заявленная тема слушаний не относится к вопросам местного значения и потому не находится в компетенции органов местного самоуправления.
Законодательно закреплено, что в обязательном порядке назначаются публичные слушания по вопросам, указанным в статье 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Повысить шансы на прохождение заявки можно в том случае, если вам удастся подготовить заключения специалистов по проблеме, которую предлагается обсудить на публичных слушаниях. Это не только будет указывать на серьёзный подход со стороны инициаторов публичных слушаний, но и позволит всем заинтересованным участникам подготовить аргументированную позицию по возникшей проблеме.
Следует учитывать, что представительный орган рассматривает подобные инициативы на очередной сессии (т.е. если вы попадете со своим заявлением в «межсессионный» период, то придется подождать).
Поступившее «снизу» предложение о проведении публичных слушаний могут и отклонить. Например, на том основании, что заявленная тема слушаний не относится к вопросам местного значения и потому не находится в компетенции органов местного самоуправления.
Законодательно закреплено, что в обязательном порядке назначаются публичные слушания по вопросам, указанным в статье 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Повысить шансы на прохождение заявки можно в том случае, если вам удастся подготовить заключения специалистов по проблеме, которую предлагается обсудить на публичных слушаниях. Это не только будет указывать на серьёзный подход со стороны инициаторов публичных слушаний, но и позволит всем заинтересованным участникам подготовить аргументированную позицию по возникшей проблеме.
Автор инструкции:
ДМИТРИЙ ШЕВЧЕНКО, заместитель координатора «Экологической Вахты по Северному Кавказу»
ДМИТРИЙ ШЕВЧЕНКО, заместитель координатора «Экологической Вахты по Северному Кавказу»
Дмитрий Шевченко
