Доступ в леса

Право на доступ в леса

Россия - крупнейшая в мире лесная страна. Леса различных типов покрывают почти две трети территории нашей страны; на леса России приходится 22% площади мировых лесов и 1/4 мировых запасов древесины. Лес испокон века является частью нашей национальной культуры, фольклора, истории, быта. В России лес является и важнейшим фактором обеспечения благоприятной окружающей среды в целом: как источник кислорода и пресной воды, «фильтр» для всевозможных загрязнений, мощный регулятор климата.

В России, к счастью, пока не в полной мере прижилась (и вряд ли приживется) традиция частной собственности на лесные земли, и свободное и бесплатное пользование лесами для отдыха, легальной охоты, сбора грибов, ягод и других даров леса в нашей стране воспринимается гражданами как нечто само собой разумеющееся.

Современные российские реалии, однако, вносят коррективы в сложившиеся практики: лесные участки все чаще (особенно в привлекательных местах, вблизи крупных городов, на побережьях морей, крупных реки озер и пр.) становятся предметами коммерческого или коррупционного интереса – такие участки часто оказываются за высокими заборами, с табличками «Проход воспрещен!», а за самим ограждением может твориться все, что угодно – сплошные рубки, строительство каких угодно объектов (в том числе, опасных для окружающей среды) и так далее.

Давайте разберемся, что делать, если гуляя по любимой роще вы вдруг наткнулись на трехметровый глухой забор?
Сначала, как обычно, разберемся в том, что гласит закон.

! СКАЧАТЬ ДАННУЮ ИНСТРУКЦИЮ В ВОРДЕ ВЫ МОЖЕТЕ ПО ЭТОЙ ССЫЛКЕ

Прежде всего, необходимо рассмотреть понятие «лес» в юридическом смысле.
В Лесном кодексе РФ (ст. 5) лес определяется двояко – и как экологическая система, и как природный ресурс. Это объясняется тем, что существуют разные виды лесопользования - от заготовки древесины (т.е. добычи сырья, природного ресурса) до пользования экологическими услугами, предоставляемыми лесами - водоохранными, почвоохранными, климаторегулирующими и другими. В любом случае, следует исходить из общепринятого определения, что лес - это природный комплекс древесных, кустарниковых, травянистых растений в их неразрывной взаимосвязи с животными миром, влияющих друг на друга и на внешнюю среду.

Чаще всего лесом принято считать территорию с сомкнувшимся древостоем, что не совсем верно. Во-первых, бывают различные типы и виды лесов, и далеко не всегда это высокий сомкнувшийся древостой, а во-вторых, бывают так, что к лесным землям (землям государственного лесного фонда) относятся и вовсе не покрытые древесной растительностью участки: такие земли могут, например, предусматриваться для размещения лесных питомников, для будущих лесовосстановительных работ, для проведения научных исследований и так далее.

С другой стороны, статья 6 Лесного кодекса РФ гласит, что леса могут располагаться на землях лесного фонда и землях иных категорий. Что это означает? В России существуют земли различных категорий, в зависимости от их целевого назначения (ст. 7 Земельного кодекса РФ):
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
-земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.

На всех этих землях может физически расти лес, но надо понимать, что лесное законодательство в полной мере распространяется только на леса, расположенные на землях лесного фонда, землях обороны, землях особо охраняемых природных территорий, а также на городские леса (при этом, где проходит граница между городскими лесами и искусственными зелеными насаждениями в городах, чаще всего не ясно). На землях остальных категорий использование лесов регулируется соответствующими нормами законодательства (градостроительным, сельскохозяйственным и пр.).

Согласно ст.8 Лесного кодекса РФ, леса, расположенные на землях лесного фонда, находятся в федеральной собственности (т.е. принадлежат Российской Федерации). На землях лесного фонда произрастает примерно 90% всех лесов нашей страны. Из оставшихся примерно 10% лесов часть также находится в федеральной собственности — это леса на землях особо охраняемых природных территорий и на землях обороны (около 2-2,5% лесов). Остальные леса могут принадлежать кому угодно, в зависимости от конкретной ситуации: регионам РФ, муниципалитетам, различным организациям и частным лицам.

Собственность на конкретные лесные участки может с течением времени меняться, например, в связи с изменением границ поселений или с включением земельных участков в состав земель лесного фонда – и именно в этих случаях, особенно когда вопросы собственности не до конца урегулированы, а сами лесные участки не поставлены на кадастровый учет, лесопользование чаще всего связано с различными нарушениями закона и прав граждан. В масштабах всей страны и ее лесных угодий эти нарушения, в целом, невелики, но в масштабах конкретного административного района или населенного пункта они могут быть весьма существенными.

Основные положения, гарантирующие права граждан на пребывание в лесах и пользование ими в личных нуждах, заключены в статье 11 Лесного кодекса:
- граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (однако надо помнить, что сбор грибов и дикорастущих растений, заключенных в Красную книгу РФ, запрещен – здесь нет никаких исключений);
- лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов.

То есть закон прямо гласит о том, что арендаторы лесных участков или государственные органы ни при каких обстоятельствах, ни под каким предлогом не могут ограничивать доступ граждан на эти участки, просто ходить по ним или собирать плоды, грибы и ягоды.

Однако закон все-таки допускает ряд случаев, когда доступ граждан в леса может быть ограничен (все та же статья 11 Лесного кодекса РФ):
- пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности и землях особо охраняемых природных территорий:
- пребывание в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности, санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ.

Здесь особых комментариев не требуется: если лес растет на землях обороны, где, например, расположен стрелковый полигон или военная часть, то доступ посторонних лиц на такие территории по понятным причинам будет ограничен. То же самое с особо охраняемыми природными территориями (ООПТ). Есть категории ООПТ (заповедники, заказники, памятники природы) либо вообще не допускающие свободного посещения, либо допускающие его с существенными ограничениями. Вопрос об обеспечении безопасности тоже понятен: если в районе бушуют лесные пожары или ведутся химобработки лесного массива от насекомых-вредителей, то ответственные госорганы просто обязаны ограничить туда доступ граждан (однако в этом случае запрет на посещение леса носит сугубо временный характер).

Кто отвечает за леса?

Самым главным «лесным» органом в нашей стране является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды), http://www.mnr.gov.ru/ - оно отвечает за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере лесных отношений. В структуре Минприроды основные функции, связанные с лесами, выполняет Департамент государственной политики и регулирования в области лесного хозяйства (http://www.mnr.gov.ru/mnr/contacts/).

Минприроды подчиняется Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) http://www.rosleshoz.gov.ru/. Рослесхоз обеспечивает администрирование доходов федерального бюджета от лесного хозяйства и отвечает за выделение лесных субвенций регионам. Кроме того, Рослесхоз - тот орган, который непосредственно ведет контроль за тем, как региональные власти осуществляют переданные им полномочия в сфере лесных отношений.

Непосредственное управление лесами, предоставление лесов в пользование, а также государственный лесной и пожарный надзор осуществляют органы государственной власти субъектов РФ (обычно эту функцию выполняют министерства природных ресурсов или управления лесного хозяйства). Они же полностью обеспечивают управление лесами, расположенными на землях, находящихся в региональной собственности.

Местный уровень управления лесами обеспечивается лесничествами или лесопарками (обычно примерно соответствующими старым лесхозам).

Хозяйственная деятельность на землях государственного лесного фонда ведется или арендаторами (в лесах, переданных в аренду), или хозяйствующими структурами, образованными на базе бывших лесхозов и иными организациями, выигравшими конкурсы или аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов.

Лесами на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения управляет Минприроды России. Государственный лесной надзор и контроль в этих лесах осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), http://rpn.gov.ru/ - через свои управления в регионах. За леса в региональных ООПТ отвечают региональные органы государственной власти, на них же возложен и контроль за соблюдением режима ООПТ регионального значения.

Лесами на землях обороны управляют организации, подведомственные Министерству обороны (военные лесничества), однако в свете проводимых реформ военного ведомства будущая структура управления «военными» лесами пока не вполне ясна.

Статус так называемых городских лесов в настоящее время не вполне понятен, но в большинстве случаев управление этими лесами осуществляется администрациями городов и поселений и такие леса обычно входят в общую систему городских зеленых насаждений.

Типичные нарушения лесного законодательства
и схемы «легализации» захватов лесных угодий

Незаконное ограничение свободного доступа граждан в леса

Любое ограничение права граждан на пребывание в лесах, не связанное с обеспечением безопасности, с режимом земель обороны или особо охраняемых природных территорий, - абсолютно незаконно. Арендаторы или другие лесопользователи иногда пытаются ограничивать доступ граждан в арендованные леса путем возведения глухих заборов, ограждений или выставления охраны (иногда это может быть связано с планируемой застройкой, иногда — просто с желанием использовать лес исключительно для своих нужд). Подобные нарушения очень часто имеют место вблизи крупных городов, в курортных зонах, по берегам водоемов, привлекательных с точки зрения частной и коммерческой застройки, и нарушают требования ст. 11 Лесного кодекса РФ, на что необходимо указывать контролирующим органам.

Помимо физической установки заборов бывают прецеденты, когда граждан не пускают на лесной участок, например, для сбора грибов и ягод под тем предлогом, что лес находится в аренде, например, для заготовки древесины или недревесных ресурсов (орехов, древесного сока, ягод и т.п.) – на лесных дорогах дежурят сотрудники ЧОП, стоят угрожающие таблички и т.д. Эти действия также являются незаконными (даже если они осуществляются под предлогом «охраны леса» или «обеспечения безопасности граждан»): заготовка древесины и любая другая лесохозяйственная деятельность не может являться основанием для нарушения вышеупомянутой статьи Лесного кодекса, которая дает гражданам право не только посещать леса, но и собирать для личных нужд грибы, ягоды и прочие недревесные ресурсы.

Необходимо помнить, что даже в тех случаях, когда доступ в леса ограничивается в связи с каким-нибудь ЧП, лесным пожаром, санитарными мероприятиями и проч., такие ограничения вводят не арендаторы лесного фонда, а уполномоченные государственные органы или органы местного самоуправления.

Застройка арендованного участка леса под видом возведения «временных строений»

Действующий Лесной кодекс РФ, который был принят в 2006 году, разрешает возведение временных (без определения того, что означает слово «временные») построек и сооружений в лесах, находящихся в аренде (например, в рекреационных целях), что открывает безграничные возможности для строительства каких угодно сооружений под видом «временных». Кроме того, внесенные в Лесной кодекс в 2013 году поправки допускают, что если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (Лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, то на соответствующих лесных участках «допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений». То есть можно строить что угодно под видом «спортивных объектов», если заранее позаботиться, чтобы в Лесном плане региона эти самые объекты допускались на интересуемом лесном участке.

Для того, чтобы бороться с подобными видами жульничества, придется доказывать, что имеет место именно незаконное строительство. Например, ярким признаком того, что возводимый объект в нарушение закона является капитальным - наличие фундамента (хотя бывает, что капитальные постройки размещают и на сваях, утверждая, что поскольку нет фундамента, то нет и признаков «капитальности» объекта). А в случае, если жилой дом массируют под «физкультурный объект», то полезно заглянуть в Лесной план своего региона (обычно этот документ публикуется на сайте администрации региона и легко ищется через интернет-поисковики).

Застройка лесов, на которые может не распространяться действие лесного законодательства

Иногда может быть не вполне ясно, к какой категории земель относится тот или иной участок леса, что развязывает руки местным властям и бизнесу. Чиновники часто манипулируют понятием «городские леса» по своему усмотрению и, пользуясь пробелами в законодательстве, могут считать или не считать лесами то, что растет на муниципальных землях – в зависимости от конъюнктуры и наличия/отсутствия заинтересованных в таких землях лиц.

Некоторые леса могут иметь переходный статус, т.е. находиться на какой-либо промежуточной стадии включения их в состав земель лесного фонда (чаще всего это относится к лесам, ранее находившимся в ведении сельскохозяйственных организаций и относившихся к сельским лесхозам и лесничествам). В любом случае, если лес не находится на земле той категории, на которую в явном виде распространяется действие Лесного кодекса, он официально как бы «не считается» лесом, и существующие требования к сохранению лесов и ограничения на их застройку на такие участки, к сожалению, не распространяются.

В любом случае сначала полезно попытаться выяснить статус интересующего земельного участка с помощью публичной кадастровой карты (http://pkk5.rosreestr.ru) – искать участок можно как непосредственно на самой карте, так и по кадастровому номеру (если он известен). Если по какой-то причине сведения о категории земли в кадастровой карте отсутствуют, то единственная возможность получить сведения о ней - направить запросы в местную администрацию или управление Росреестра.

Если выяснится, что лесной массив расположен, например, на землях населенного пункта, то использовать для предотвращения его застройки лесное законодательство уже не получится - в этом случае нужно оперировать градостроительным законодательством, законодательством об охране зеленых насаждений - то есть действовать так, как при защите обычной городской зеленой зоны.

Включение лесов в границы прилегающих населенных пунктов с последующим переводом их в земли поселений

Речь идет о юридической лазейке: земли государственного лесного фонда по решению местной администрации включаются в границы того или иного населенного пункта, для чего вносятся соответствующие изменения в Генплан и Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Эти действия служат основанием для последующего изменения категории земель и вывода их из-под действия Лесного кодекса с целью приватизации и застройки.

Однако в соответствии с Земельным кодексом РФ, перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется только Правительством РФ (поскольку все земли лесного фонда, согласно Лесному кодексу, находятся в федеральной собственности). Соответственно, любые решения местных или региональных властей о переводе земель лесного фонда в иные категории земель и в региональную или муниципальную собственность не имеют законной силы до тех пор, пока это не согласовано правительством РФ (на практике это делает Рослесхоз). Одно только решение местных властей не может служить основанием для огораживания и застройки этих земель. Во всех подобных случаях необходимо добиваться отмены решений об изъятии земель из состава земель лесного фонда через жалобы в прокуратуру и Рослесхоз.

Кроме того, необходимо помнить, что любые действия местных органов власти, будь то изменение черты населенного пункта или внесение изменений в Генплан или ПЗЗ не могут носить секретный характер и в обязательном порядке должны проходить процедуру публичных слушаний.

Самовольная застройка лесов

Застройка лесов без каких бы то ни было разрешительных документов — явление не очень частое, хотя и встречающееся. Если в лесу обнаружились непонятные строения и в то же время достоверное известно, что данный участок леса не находится в чьем-то пользовании или аренде, то можно быть уверенным почти на 100 процентов, что никаких разрешительных документов у владельца строений нет, но, скорее всего, есть коррупционные договоренности с ответственными чиновниками и расчет на то, что на возведенные строения либо останутся незамеченными, либо рано или поздно как-то будут легализованы.

В подобных действиях (если говорить о владельце незаконных построек) могут содержаться признаки преступления, предусмотренного статьей 330 УК РФ (самоуправство), а в действиях чиновников и сотрудников лесничество, покрывающих самоуправные действия, может содержаться целый букет должностных преступлений: халатность (ст. 293 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Таким образом, необходимо подавать несколько заявлений - в полицию (по факту наличия незаконных строений), в Следственный комитет (по факту незаконных действия или бездействия должностных лиц), а также полезно обратиться в прокуратуру с требованием провести комплексную проверку лесничества, в котором были обнаружены нарушения (ведь не факт, что эти нарушения единичные) и с требованием принять меры прокурорского реагирования.

Довольно часто бывает, что территорию гослесфонда (особенно вблизи крупных городов) местные власти раздают под огороды и сады. Даже если владельцы таких участков не возводят на них капитальные строения, эта деятельность все равно носит незаконный характер. Статья 9 ч. 2 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» гласит, что на землях лесного фонда «запрещаются размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства».

Иными словами, даже дачные фанерные домики, самовольно установленные на территории гослесфонда, - это такие же незаконные постройки, а чиновники, давшие добро на захват государственной земли и ее нецелевое использование, - такие же преступники.

Куда и кому следует направлять обращения и жалобы?

Все зависит от «уровня» поднятой проблемы. Если вы хотите внести предложения по изменению и совершенствованию государственного управления лесами в целом, то направлять такие обращения необходимо в Минприроды России.

Жаловаться на то, как региональные власти исполняют переданные им лесные полномочия, необходимо в Рослесхоз и прокуратуру. В Рослесхоз же следует направлять запросы или возражения по вопросу о включении того или иного участка гослесфонда в границы населенного пункта с целью изменения категории земель.

Если имеют место признаки должностных преступлений со стороны «лесных» чиновников и прочих должностных лиц, то следует подавать заявление о возбуждении уголовного дела в региональные управления Следственного комитета РФ (именно этот правоохранительный орган отвечает за расследование должностных преступлений).

Если необходимо оперативно пресечь уже совершаемое нарушение или нарушение, то надо обращаться в ближайшее отделение (отдел) полиции. По закону только полиция обладает полномочиями и обязана оперативно реагировать на заявления граждан о совершающихся (или готовящихся) нарушениях, чего бы они ни касались.

То есть полиция в случае сообщения о нарушении обязана немедленно выехать и проверить сообщенные факты, и если они подтверждаются – на месте пресечь нарушение закона. Полицию можно вызывать с мобильного телефона по номеру 112 или принести и сдать в дежурную часть письменное заявление, получив талон-уведомление с регистрационным номером.

Вызов полиции не всегда решает проблему: полицейские могут банально не захотеть разбираться с проблемой, с ними могут «договориться» нарушители, может (как это часто бывает) проявиться элементарная некомпетентность правоохранителей и их нежелание вникать в незнакомую для себя ситуацию.
Если полицейские отказываются выезжать по вызову, или, приехав, не хотят пресечь нарушение, необходимо спросить данные старшего сотрудника (он обязан вам их предоставить) и направить жалобу в прокуратуру.

Заявление в полицию или любой другой орган должно быть максимально кратким, ясным и конкретным — оно должно с максимальной точностью указывать на места совершенных правонарушений, на их масштабы (например, можно указать примерную площадь огороженного забором леса, количество незаконных построек и т.п.), на предполагаемого виновника нарушения.
Чем точнее изложены в обращении факты, чем меньше в нем посторонней информации, тем меньше у того чиновника, который будет с этим обращением работать, остается возможностей для отписки.
При указании мест совершенных нарушений можно использовать привязку к географическим объектам, обозначенным на общедоступных картах, к единицам внутрихозяйственной организации земель лесного фонда (кварталам, выделам, если они известны) или географические координаты, получаемые с помощью систем спутникового позиционирования (GPS). Лучше всего указать и географические координаты, и привязку к каким-либо очевидным ориентирам на местности – так у проверяющих будет меньше шансов сказать, что место правонарушения «не обнаружено».
Очень полезно приложить к заявлению и фотографии - их можно распечатать на принтере или записать на CD, в тексте заявления надо обязательно сослаться на материалы-приложения (а на них самих пометить, что они относятся к такому-то заявлению).

Коллективное обращение или индивидуальное?

Лесные правонарушения характерны тем, что затрагивают неограниченный круг лиц, и, возможно, не у одного вас возникнет желание подать жалобу. Практика показывает, что чем больше граждан обращается в органы власти по одному и тому же вопросу, тем больше вероятность, что хотя бы какие-то меры будут приняты. Выбор формы – одна коллективная жалоба, подписанная группой граждан, или масса обращений от отдельных граждан, зависит от выбранной тактики и стоящих задач.

Коллективная жалоба, безусловно, более весома. Список подписей подтверждает тот факт, что вопрос, обозначенный в жалобе, волнует не одного человека. Но при этом юридически - это один документ, на который легче «отписаться» или проигнорировать его, чем на вал жалоб от разных граждан. С другой стороны, у коллективной жалобы есть много подписантов, каждый из которых может давать ей ход, а по индивидуальным жалобам подписанты могут со временем из процесса выходить.

Лучший совет – сочетать методы. Можно начать с потока индивидуальных жалоб, а если органы власти будут бездействовать, то можно подготовить уже коллективное обращение в вышестоящий орган.

Полезный ресурс:
ГИС-портал «Леса высокой природоохранной ценности России» http://hcvf.ru (здесь собран огромный массив картографической информации о лесах со сведениями о лесничествах, особо охраняемых природных территориях, арендованных участках леса и др.)

При подготовке рекомендаций использовались следующие материалы:
- Лесной кодекс РФ
- Методическое пособие «Как пожаловаться на беспорядок в лесу и добиться его устранения", ОМНО «Гринпис России», 2013г.
http://dopmgu.ru/dopmguw/wp-content/uploads/2013/12/besporjadokasjcvakcvh.pdf
- публикация «Захваты и застройка лесных земель», http://bjorn-varulv.livejournal.com/32994.html

Автор инструкции:
Дмитрий Шевченко,
заместитель координатора Экологической Вахты по Северному Кавказу